摘要：土地是不可再生的寶貴資源，承擔(dān)著為農(nóng)民提供生產(chǎn)、生活資料及社會(huì)保障的雙重功能。近年來土征收量是逐年上升，被征地方利益保障成為了社會(huì)的重要問題。本文明確了土地征收的概念，對(duì)土地征收的法律制度存在的主要問題進(jìn)行了分析，并提出了相關(guān)的對(duì)策建議。
　　主題詞：被征地方 利益 土地征收 法律制度
　　土地是農(nóng)民的命根子，是不可再生的寶貴資源，承擔(dān)著為農(nóng)民提供生產(chǎn)、生活資料及社會(huì)保障的雙重功能，是農(nóng)村的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提，對(duì)全社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施投資力度不斷加大的背景下，中國(guó)土地的征收量是逐年上升，農(nóng)民失地導(dǎo)致的問題也日益嚴(yán)重，如何完善土地征收法律制度，是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的大事。
　　一、土地征收的概念
　　2004年憲法修正案對(duì)土地征收、土地征用進(jìn)行了區(qū)別，《憲法》第10條第3款修改為：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，土地的征收和征用都屬于通過運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力而對(duì)公民的土地權(quán)利進(jìn)行限制的形式，都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過法定程序，都要依法給予補(bǔ)償。但兩者也有區(qū)別。2007年10月1日開始實(shí)施的《物權(quán)法》第42條、第44條對(duì)征收和征用做了明確的區(qū)分和不同的規(guī)定。征收是指為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)⒓�體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)征歸國(guó)有；征用是指為搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)�單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)臨時(shí)占用。土地征收和征用在法律效果上不同，土地征收是土地所有權(quán)的改變，土地征用則是土地使用權(quán)的改變。由于土地征收要發(fā)生所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，所以土地征收的程序比土地征用更為嚴(yán)格。本文討論的僅指對(duì)土地的征收。
　　二、現(xiàn)階段土地征收法律制度中存在的主要問題
　　（一）公共利益范圍不明確
　　《憲法》第10條第3款、《土地管理法》第2條第4款、《物權(quán)法》第42條均確立了土地征收的條件是為了公共利益的需要。但是對(duì)“公共利益”的范圍規(guī)定不明確，這給予行政機(jī)關(guān)很大的自由裁量權(quán)。為增加政府收益、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，城市政府往往會(huì)采取各種手段盡可能多地獲得批準(zhǔn)征收更多的集體土地。實(shí)踐中，許多地方故意規(guī)避法律規(guī)定，假借公共利益之名，實(shí)則是政府為特定市場(chǎng)主體的利益服務(wù)，通過國(guó)家公權(quán)力強(qiáng)制奪取一部分人的利益來滿足另一部分人的利益，是國(guó)家權(quán)力對(duì)一部分人權(quán)利最嚴(yán)重的侵害。不可回避的是，法律之間也存在矛盾的地方，給政府濫用征地權(quán)留下借口。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，該條第2款同時(shí)規(guī)定“國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。按照該條規(guī)定，單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)可以申請(qǐng)使用原來屬于國(guó)家所有的土地，也不排除申請(qǐng)使用國(guó)家征收的集體土地的可能，這就嚴(yán)重違背了征收土地“公共利益”的目的，給政府濫用征地權(quán)找到了依據(jù)。
　　（二）土地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)且偏低，補(bǔ)償項(xiàng)目不全面
　　我國(guó)在補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)上的主要問題主要包括以下幾方面：
　　1、以土地平均年產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)。級(jí)差地租的決定因素有土地肥沃程度、地理位置、勞動(dòng)生產(chǎn)率等，平均年產(chǎn)值最直接地反映了土地的肥沃程度，但不能明確反映土地的地理位置、勞動(dòng)生產(chǎn)率因素，加之平均年產(chǎn)值不穩(wěn)定、統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)確的缺點(diǎn)，將其作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不能較好地體現(xiàn)被征地的價(jià)值，不科學(xué)。
　　2、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了上下限，實(shí)踐中，不少地區(qū)征地時(shí)僅以法律規(guī)定的最低限計(jì)算補(bǔ)償額，被征地人獲得的補(bǔ)償很低，即使按照上限計(jì)算，與市場(chǎng)價(jià)格相比，也還是偏低。同時(shí)，征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)有些是《土地管理法》直接確定的，有些則是國(guó)務(wù)院及省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)法律原則進(jìn)一步確定的。在法律地位上，它們都是對(duì)不特定相對(duì)人普遍適用的，在性質(zhì)上屬于立法規(guī)范或者抽象行政行為的范疇，而不是具體行政行為。對(duì)于補(bǔ)償安置方案，被征地人只能在補(bǔ)償方案公告后提出意見，補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)是否能被更改完全取決于行政機(jī)關(guān)，被征地人提出意見不當(dāng)然產(chǎn)生實(shí)際作用，政府批準(zhǔn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低也就不奇怪了。
　　3、土地增值額等未作為補(bǔ)償項(xiàng)目。
　　土地征收中，政府往往以較低補(bǔ)償費(fèi)獲得土地，再以很高的出讓金轉(zhuǎn)入市場(chǎng)。實(shí)踐中，土地增值額非常大。這些增值額是土地從農(nóng)用地變?yōu)槌鞘杏玫禺a(chǎn)生的級(jí)差地租，農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化成果的過程，但是，這部分增值額卻未被例入補(bǔ)償項(xiàng)目，失地的集體組織或農(nóng)民不能從增值額中獲利。還有如殘地征收補(bǔ)償、相鄰地?fù)p失補(bǔ)償?shù)染�未列入賠償項(xiàng)目。
　　（三）征地程序不利于依法征收的實(shí)現(xiàn)。
　　我國(guó)實(shí)踐中存在著單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目征地程序和為實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃分批次征地程序兩種不同的土地征收程序，但法律只對(duì)實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃分批次建設(shè)征地程序作了較為明確的規(guī)定。土地征收程序在法律中與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序、建設(shè)用地審批程序等內(nèi)容混在一塊，缺乏條理性和清晰度。
　　（四）被征地農(nóng)民表達(dá)意見機(jī)會(huì)欠缺，救濟(jì)途徑不順暢，矛盾難以及時(shí)化解。
　　主要表現(xiàn)在以下幾方面：
　　1、被征收人在土地征收過程中缺乏表達(dá)自己意見的機(jī)會(huì)或者意見表達(dá)無法實(shí)現(xiàn)。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第48條規(guī)定征收補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方政府應(yīng)聽取被征地人的意見，但法律沒有規(guī)定如何實(shí)現(xiàn)被征地人的意見。此外，《征用土地公告辦法》第9條規(guī)定了公告后的異議與聽證程序，但是其所規(guī)定的程序也都是事后程序，而且主持聽證的只是土地管理部門，而不是最終決定補(bǔ)償安置的當(dāng)?shù)卣�府。這種事后的程序根本起不了作用。除了征地補(bǔ)償問題以外，被征地人在土地征收程序中也應(yīng)當(dāng)有就其他方面表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，在法律層面找不到相關(guān)的規(guī)定。
　　2、征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的“裁決”屬于什么性質(zhì)、適用什么程序、有關(guān)法律規(guī)范未作明確規(guī)定。《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成，由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決。有人將裁決理解為是僅適用于征地補(bǔ)償爭(zhēng)議的一種獨(dú)立的糾紛解決機(jī)制，導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)關(guān)和法院拒絕公民提出的法律救濟(jì)請(qǐng)求，認(rèn)為公民只能申請(qǐng)“裁決”，不能申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟。也有人將裁決理解為是適用于征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的第二次行政執(zhí)法，裁決是一次新的具體行政行為，相對(duì)人不服政府征地補(bǔ)償安置行為，必須經(jīng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)以“裁決”形式第二次作出具體行政行為后，才能申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟。國(guó)土資源部2006年7月發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度的通知》，通知提到裁決不替代行政復(fù)議和行政訴訟，但是行政復(fù)議、訴訟權(quán)只在“裁決決定”中告知相對(duì)人，這就明確排除了相對(duì)人就征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議直接申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟的可能。根據(jù)我國(guó)行政復(fù)議法規(guī)定，對(duì)國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府的具體行政行為不服，行政復(fù)議機(jī)關(guān)為國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府，根據(jù)我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定，對(duì)上述裁決提起訴訟的受理法院為高級(jí)人民法院，二審則為最高人民法院。從中可以看出，發(fā)生補(bǔ)償安置爭(zhēng)議后，救濟(jì)途徑不暢通，矛盾難以及時(shí)化解，因此還導(dǎo)致矛盾上移。
　　三、對(duì)策建議
　　針對(duì)以上存在的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)盡快完善相應(yīng)的法律制度，以使土地征用行為更加符合建設(shè)和諧社會(huì)的目標(biāo)。筆者試著提出相關(guān)對(duì)策建議如下：
　　（一）法律明確界定公共利益范圍，堅(jiān)決杜絕征收權(quán)的濫用，使商業(yè)性用地退出征地范圍。
　　多數(shù)人均認(rèn)為對(duì)于公共利益沒有辦法出臺(tái)一個(gè)放之四海皆準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，無法從法學(xué)上進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分。實(shí)踐也表明，公共利益是非常動(dòng)態(tài)的。但筆者認(rèn)為，至少可以劃出相對(duì)的界限：只能是為了一個(gè)直接的重大的公共利益所必須的情況下才能征收，而不是間接的能與公共利益靠上譜的就認(rèn)定為是為了公共利益。必須采取列舉式和概括式相結(jié)合的方式制定法律條款，本人非常贊同將《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十四條列舉的可劃撥使用的建設(shè)用地納入公共利益征地范圍，即：
　　（1）國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；
　　（2）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；
　　（3）國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；
　　（4）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。
　　對(duì)于公共利益以外的商業(yè)性用地，在不改變公有制的前提下，一律通過市場(chǎng)機(jī)制流轉(zhuǎn)。
　　（二）建立合理的土地補(bǔ)償機(jī)制
　　對(duì)于被征收的土地，憲法修正案強(qiáng)調(diào)“依照法律”予以補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)理解為補(bǔ)償不僅要有法保障，而且怎么補(bǔ)、補(bǔ)多少，還要依法進(jìn)行規(guī)范。征收補(bǔ)償最為基本的內(nèi)容便是對(duì)被征收土地本身價(jià)值的補(bǔ)償。財(cái)產(chǎn)本身價(jià)值的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般都是按照財(cái)產(chǎn)被征收時(shí)其公平的市場(chǎng)價(jià)格。因此，應(yīng)當(dāng)建立一套能反映市場(chǎng)價(jià)格的土地補(bǔ)償機(jī)制。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立一套完善的價(jià)格制定制度，可以采取以下辦法：將地段、地類、人均耕地、農(nóng)民人均收入、同一年度所在城市平均市場(chǎng)地價(jià)等作為確定價(jià)格的因素，制定相應(yīng)的系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算得出相應(yīng)的補(bǔ)償價(jià)格。法律還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大征收補(bǔ)償范圍和方式。按照我國(guó)現(xiàn)行的土地管理法及其它法律的規(guī)定，土地征收補(bǔ)償范圍主要限于土地補(bǔ)償費(fèi)、附屬物設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及新菜地開發(fā)基金等。這些項(xiàng)目難以涵蓋全面的損失，可以考慮增加比如殘地補(bǔ)償費(fèi)、搬遷費(fèi)、農(nóng)村集體公益金、土地增值等項(xiàng)目。補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢远鄻踊�，如貨幣方式、養(yǎng)老金方式、閑地置換方式、股份方式等。
　　（三）完善征地程序
　　1、確保征收決定主體具有中立性。我國(guó)現(xiàn)階段征地審批權(quán)集中于國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府。審批機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，申請(qǐng)用地的也基本是行政機(jī)，無法有效保障征收決定主體的中立性，尤其是省級(jí)政府往往本身就是征地的直接收益者。在有些情況下征地審批機(jī)關(guān)為了政績(jī)、形象工程等也會(huì)濫征土地，各地頻繁濫占農(nóng)地的大學(xué)城、開發(fā)區(qū)等項(xiàng)目往往就是如此。法律應(yīng)當(dāng)確保征收決定主體具有中立性，用地方無論是政府還是其他履行公共服務(wù)者都應(yīng)當(dāng)向這個(gè)具有中立性的機(jī)構(gòu)申請(qǐng)，并且由此機(jī)構(gòu)進(jìn)行對(duì)是否可以征地和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行裁決。該中立機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)在征地前對(duì)土地征收目的的審查，也負(fù)責(zé)土地征收被批準(zhǔn)后，被征收人認(rèn)為土地征收目的不具有合法性的事后審查，以解決在我國(guó)《中華人民共和國(guó)土地管理法》中，只規(guī)定了土地征收必須經(jīng)過國(guó)務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，對(duì)被征收人認(rèn)為土地征收目的不符合法律規(guī)定時(shí)的救濟(jì)機(jī)制卻沒有任何規(guī)定的弊端。
　　2、被征地人參與征地過程
　　實(shí)施征收行為不僅應(yīng)當(dāng)告知而且必須在做出決定前進(jìn)行，必須確保行政決定能為當(dāng)事人明確知悉，必須給當(dāng)事人充分的抗辯，包括對(duì)征收是否符合法定目的和補(bǔ)償是否公正進(jìn)行辯論。法律還應(yīng)當(dāng)制定征收方違反上述義務(wù)的法律責(zé)任，以及被征地方與征地方達(dá)不成一致意見情形下的處理辦法。特別應(yīng)當(dāng)注意，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，如果補(bǔ)償義務(wù)人不按期依法履行補(bǔ)償義務(wù)的，征收決定無效或可經(jīng)申請(qǐng)被撤銷，必須確保在支付法定補(bǔ)償責(zé)任之前，不得移轉(zhuǎn)土地的占有。當(dāng)然，作為例外，如果是為了重大公共工程的緊迫需要，可以允許提供充分的補(bǔ)償擔(dān)保并在征地方同意支付延期履行金的情形下占用土地。建議在土地征收法律中專設(shè)“征收程序”的章節(jié)，將土地征收程序清楚明晰、集中地規(guī)定下來。
　　（四）完善征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議處理制度
　　針對(duì)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議制度遭遇的法律歧見，有權(quán)機(jī)關(guān)要盡快根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，對(duì)《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定的“裁決”的性質(zhì)作出明確解釋，以澄清各方歧見，暢通征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的法律救濟(jì)渠道。筆者認(rèn)為，解釋應(yīng)符合法律救濟(jì)體制，具體意見是：相對(duì)人對(duì)有關(guān)市縣政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償安置方案不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以提起行政訴訟；相對(duì)人也可以直接提起行政訴訟。“裁決”作為一種解決爭(zhēng)議的方式被征地方可以選擇，對(duì)裁決不服的可以提起行政訴訟。
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