當(dāng)前群體性事件在我國接連出現(xiàn),這些事件都具有很強的政策指向性,目的在于推動特定的社會問題得到解決。任何社會問題通過公共政策加以解決就必須使其進入政策議程,群體性事件通過影響社會問題進入政策議程的途徑、因素和觸發(fā)機制,來促成公共政策議程的建立。

　　《公共管理研究》堅持為社會主義服務(wù)的方向，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想和鄧小平理論為指導(dǎo)，貫徹“百花齊放、百家爭鳴”和“古為今用、洋為中用”的方針，堅持實事求是、理論與實際相結(jié)合的嚴(yán)謹(jǐn)學(xué)風(fēng)，傳播先進的科學(xué)文化知識，弘揚民族優(yōu)秀科學(xué)文化，促進國際科學(xué)文化交流，探索防災(zāi)科技教育、教學(xué)及管理諸方面的規(guī)律，活躍教學(xué)與科研的學(xué)術(shù)風(fēng)氣，為教學(xué)與科研服務(wù)。

　　近年來,我國連續(xù)不斷發(fā)生各類群體性事件。貴州甕安事件、甘肅隴南事件、出租車司機罷運、政府門前下跪等一系列群體性事件接連發(fā)生,給國家和社會的穩(wěn)定帶來了很多不利影響。從社會角度來看,群體性事件是具有特定共同利益的群體為維護自身利益而采取的集體行為,是弱勢公民實現(xiàn)自己民主權(quán)利和維護自身利益的體現(xiàn),是公民的民主意識增強的表現(xiàn)。當(dāng)公民的利益受到損害以后,共同的愿望和利益訴求使各個個體迅速聚集成一個群體,試圖以群眾的力量來爭取和維護自己的有關(guān)權(quán)益引發(fā)群體性事件。這些事件,主要是由于當(dāng)?shù)卣�府忽視或者沒有滿足特定范圍人民群眾的利益或訴求,或者沒有解決特定的社會矛盾或者群體矛盾,導(dǎo)致人民群眾為了維護和滿足自身利益而產(chǎn)生的。群體性事件具有很強的政策指向性,目的在于推動特定的社會問題得到公共政策制定者的關(guān)注,通過公共政策加以解決。

　　一、社會問題通過政策議程轉(zhuǎn)化為政策問題

　　任何一個社會都面臨各種挑戰(zhàn),但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的,這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源,也包括注重力資源。換句話說,在具體決策之前,政府不得不做出抉擇,對處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。社會公眾要求政策采取行動解決各種各樣的社會問題,但只有小部分被公共決策者所關(guān)注,那些被公共決策者所關(guān)注的問題就稱之為政策問題。北京大學(xué)陳慶云教授等認(rèn)為,所謂公共政策問題,是指基于特定的社會問題,由政府列入政策議程并采取行動,通過公共行為希望實現(xiàn)或解決的問題。

　　“那些被決策者選中或決策者感到必須對之采取行動的要求構(gòu)成了政策議程”。政府為了解決政策問題而制定實施公共政策,政策問題包含在社會問題的范疇之內(nèi),但并不是所有的社會問題都是政策問題。政策議程的建立是社會問題轉(zhuǎn)化為政策問題的關(guān)鍵一步。

　　在任何政治系統(tǒng)中,都存在著若干政策議程,其中公眾議程和政府議程是兩種最基本的形式,同時也是政策議程的兩個不同階段。一般來講,如果社會問題不能在公眾議程上占據(jù)一席之地,那么它就很難進入政府議程。

　　公眾議程是指某個社會問題已經(jīng)引起社會公眾和社會團體的普遍關(guān)注,他們向政府部門提出政策訴求,要求采取措施加以解決這樣一種政策議程。從本質(zhì)上講,公眾議程是一個眾人參與的議論過程,是一個問題從與其具有特殊聯(lián)系的群體逐漸擴展到社會普通公眾的變化過程,即一個問題引起相關(guān)群體的注意,進而引起更多人的興趣,最后受到普通公眾的關(guān)注。在這一問題的擴展過程中大眾傳媒起著十分重要的作用。

　　二、群體性事件對公共政策議程的影響

　　群體性事件都具有明顯的利益訴求,并且超出了某一個人或者某些個人的利益,而是特定群體或者集體的利益。這些特定群體的利益訴求就構(gòu)成了團體問題或者群體問題,當(dāng)這些團體問題或者群體問題不斷擴散或者醞釀,就有可能演化為社會問題。那么要解決這樣的社會問題,就需要政府制定相應(yīng)的政策,而政府制定政策的前提是政府決策部門或者決策者已經(jīng)發(fā)現(xiàn)并意識到這些問題已經(jīng)成為社會問題,并且感到有必要去解決這些問題,即相關(guān)的問題必須進入政策議程。但是由于各種原因?qū)е逻@些問題沒有進入政策議程,而這些利益相關(guān)者又強烈希望解決這些問題,以維護自身的利益。他們就必然會采取一系列活動,對社會問題進入政策議程的途徑、因素和觸發(fā)機制產(chǎn)生影響,促使這些問題進入政策議程,推動政策議程的建立。

　　1.群體性事件構(gòu)成社會問題進入政策議程的一種途徑

　　通常,社會問題進入政策議程的途徑主要有以下幾種:①社會中部分團體或者個體主動,政府只是有限介入;②政府主動介入發(fā)現(xiàn)和解決問題,社會團體或者個人只是有限介入;③政府及社會團體與個人都主動;④政府與個人、團體都不主動介入。很顯然,這些群體性事件屬于第一種情況,即“不少團體會從各自的利益出發(fā),力圖謀求在社會中所期望獲得的平衡位置。如果這些團體的利益受到威脅,產(chǎn)生了被剝奪感,他們就會千方百計地要求政府采取行動保護他們的利益。政府在強大壓力下,采取行動解決這個影響極大的重要公共問題。”

　　由于政府沒有將特定問題納入政策議程,此類問題影響的個人或者團體必然會采取各種行動,主動來促進這類問題進入政策議程。受到此類問題影響的公眾利益訴求問題沒有進入政策議程,這部分公眾就會主動行動,形成群體性事件,以實現(xiàn)推動問題進入政策議程的目的。

　　2.群體性事件影響社會問題進入政策議程因素,促進社會問題進入政策議程

　　特定社會問題能否順利進入政策議程,被政府決策者加以關(guān)注和解決,受到以下因素的影響:公民個人的作用、利益集團的作用、政治領(lǐng)袖的作用、政府體制的作用、大眾傳媒的作用、專家學(xué)者的作用和問題自身的作用。而群體性事件通過對以上部分因素產(chǎn)生的影響來促進社會問題進入政策議程。

　　(1)群體性事件通過政治領(lǐng)袖的作用影響政策議程。由于政治領(lǐng)袖在很大程度上關(guān)心的是政權(quán)和社會秩序的穩(wěn)定,而群體性事件在一定時間、空間和程度上破壞了這種安定的或者常規(guī)的秩序,必然在一定程度上引起政治領(lǐng)袖的關(guān)注。“他們無論是出于公眾價值觀和政治使命感,還是出于個人需要和團體利益的考慮,都會密切關(guān)注社會中出現(xiàn)的這樣或那樣的問題,提出特定問題的解決方案,并在可能的條件下,將其告訴公眾引起必要的回應(yīng)。”群體性事件由于得到政治領(lǐng)袖的關(guān)注,并且由于政治領(lǐng)袖的作用將此類問題推入公共政策的議程。

　　(2)群體性事件突破現(xiàn)有政府體制影響政策議程。一個國家的政府體制,特別是其民主和開放程度,從制度上規(guī)定了信息的溝通渠道和利益的表達方式,從而對社會問題進入政府議程產(chǎn)生重要的影響作用。如果政府產(chǎn)生的方式是民主選舉,執(zhí)政理念合乎民主潮流,組織程序符合民主要求,政務(wù)信息向民眾開放,決策過程吸收民眾參與,傾聽民眾意見,接受民眾監(jiān)督,那么大量的社會問題才能正常而順利地進入政策議程。目前我國的各項改革還在進行之中,尤其是政府體制仍然存在許多亟待改革的地方,所以目前政府的透明程度、政務(wù)信息的公開、民眾對于政府的監(jiān)督、民眾參與決策、民眾表達利益訴求的渠道等存在不少的問題。尤其是民眾的利益表達渠道的不完善,導(dǎo)致民眾采用過激的方式包括群體性事件來表達利益的訴求,但這是對于現(xiàn)有體制的沖破才達到的。

　　(3)群體性事件通過大眾傳媒的作用影響政策議程。在信息社會,大眾傳媒憑借其覆蓋率高、信息量大、影響面廣、沖擊力強等優(yōu)勢,傳播信息、制造輿論、溝通思想、普及知識,有效地影響著社會問題進入政策議程的效率和質(zhì)量。群體性事件發(fā)生后的影響隨著媒體的傳播擴散,而使這種影響放大、增強,一方面使更多的人來了解關(guān)注某一問題,另一方面使得政府的壓力增大。從當(dāng)前發(fā)生的眾多群體性事件來看,正是由于他們主觀上要得到媒體的關(guān)注或者是他們在客觀上得到了媒體的關(guān)注,而使這些事件迅速擴散,最終在媒體作用的影響下使這一問題進入了政策議程。

　　3.群體性事件影響政策議程觸發(fā)機制

　　政策議程觸發(fā)機制是指能將某一社會問題傳輸至公共領(lǐng)域,引發(fā)廣泛公眾討論的事件,它構(gòu)成了公共政策的催化劑和導(dǎo)火線,將潛在的、被遮蔽的社會問題拋進公共視野,乃至政府決策過程。美國學(xué)者安德森總結(jié)了他人的研究成果,提出了推動社會問題加速進入政策議程的四種出發(fā)機制:政治領(lǐng)導(dǎo)、危機事件、抗議活動和傳媒曝光。

　　某些危機事件或突發(fā)事件會使某些事情盡快提到政策議程。盡管社會上有大量的問題已被人們察覺到,引起了廣泛的關(guān)注和議論,但還沒有達到非采取行動不可的地步。這樣政府也不會采取什么行動。但在某一事件的影響下,把社會上與之相關(guān)的事,都統(tǒng)統(tǒng)同這一事件聯(lián)系起來時,會使決策者為之一震,很快認(rèn)識到問題的嚴(yán)重性。群體性事件的發(fā)生在很大程度上會對政府決策者產(chǎn)生很大的震動,迫使其必須高中重視此類問題,甚至是必須短時間內(nèi)拿出相應(yīng)政策方案,順利實現(xiàn)問題進入政策議程的目的。

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