摘要：隨著部門預(yù)算、國庫集中收付制度等公共財政改革的深入推進，財政資金運行管理新機制基本建立，預(yù)算執(zhí)行管理不斷加強。在此背景下，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理體制也暴露了許多問題。本文就行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題進行了分析，并在此基礎(chǔ)上提出了改進意見。
　　關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位，預(yù)算管理
　　
　　行政事業(yè)單位在我國是地位比較特殊的一類部門和單位,一方面代表政府承擔(dān)社會公共事務(wù)的管理、監(jiān)督和服務(wù)職能,另一方面在很多領(lǐng)域也直接或間接地參與經(jīng)濟建設(shè)。長期以來,由于缺乏外部和內(nèi)部的約束機制,行政事業(yè)單位的管理相對比較寬松,因此很多單位也就沒有把嚴格的預(yù)算制度、內(nèi)部成本控制制度擺上議事日程。隨著我國機構(gòu)體制改革的日益深入和財政部門預(yù)算改革的逐步推廣,這種粗放式的管理將越來越不適應(yīng)新形勢的需要,因此建立行政事業(yè)單位的預(yù)算管理和內(nèi)部成本控制體系已成為當(dāng)務(wù)之急。筆者根據(jù)工作中遇到的實際情況,提出一些想法,和大家一起討論。
　　一、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的主要問題
　　(一)預(yù)算組織機構(gòu)設(shè)置簡單,人員配備不足
　　這一問題在事業(yè)單位中是普遍存在的問題,制約著單位預(yù)算工作質(zhì)量的提高。產(chǎn)生這一問題的原因,主要是由于領(lǐng)導(dǎo)對于預(yù)算管理的重要性缺乏認識,單位的預(yù)算機構(gòu)形同虛設(shè),只是空有其表,單位在實際進行日常收支活動時,根本不按照編制的預(yù)算執(zhí)行。傳統(tǒng)的預(yù)算通常采用基數(shù)加因素調(diào)整的方法,部門經(jīng)費完全由基期的相關(guān)數(shù)據(jù)決定,而不是根據(jù)部門項目情況,人員配備情況來進行合理的安排,這樣做只能使“貧富差距”加大,不能適應(yīng)部門的發(fā)展需要。
　　(二)預(yù)算編制的過程簡單,時間短,質(zhì)量低
　　單位的預(yù)算編制應(yīng)該是一個嚴謹、認真的過程。單位應(yīng)該設(shè)置充足的時間來編制預(yù)算。現(xiàn)在,多數(shù)的事業(yè)單位沒有設(shè)置完善的預(yù)算編制程序,導(dǎo)致預(yù)算編制人員的主觀理解在預(yù)算編制過程中占據(jù)了主導(dǎo)地位,這也就難以保證預(yù)算編制的統(tǒng)一性標(biāo)準。另一方面,預(yù)算編制應(yīng)該是單位各項事業(yè)運行的起點,在整個單位的預(yù)算體系中發(fā)揮著重要的作用。因此,單位應(yīng)該留給預(yù)算編制人員充足的時間;便于他們核查各項支出的可行性和可能性,但是目前大部分事業(yè)單位編制預(yù)算的時間都在一個月左右,這就使得預(yù)算項目指標(biāo)不能得到充分的認證,缺乏預(yù)算編制的可信程度,使預(yù)算編制在初期就不能保證質(zhì)量,也就更不必說預(yù)算的實施和監(jiān)督工作了。
　　(三)事業(yè)費撥款數(shù)額的測算方法缺乏科學(xué)合理的模式
　　雖然財政部加大了預(yù)算改革試點的范圍,但對大部分事業(yè)單位仍實行“基數(shù)法”。從現(xiàn)行事業(yè)經(jīng)費的分配方式看,雖然幾經(jīng)改革,但始終未能跳出“基數(shù)法”的框架,沒有從經(jīng)營機制上搞活事業(yè),使事業(yè)經(jīng)費發(fā)揮最大的社會與經(jīng)濟效益。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立,現(xiàn)行事業(yè)經(jīng)費分配辦法的缺陷日趨明顯,已難以適應(yīng)財政改革和事業(yè)發(fā)展的需要。
　　(四)預(yù)算外資金與預(yù)算內(nèi)資金相脫節(jié),預(yù)算編制不全面
　　我國事業(yè)單位傳統(tǒng)的預(yù)算體系是預(yù)算資金內(nèi)外分離的預(yù)算體制,使單位在編制預(yù)算時,不能充分考慮預(yù)算外資金的收支情況,但隨著經(jīng)濟體制改革的深入,大部分事業(yè)單位的經(jīng)費來源已經(jīng)不是單純的依靠國家預(yù)算內(nèi)資金的拔付,而在很大程度上是依靠經(jīng)營收入來彌補資金的不足。這也使得單獨考慮預(yù)算內(nèi)資金編制的財務(wù)預(yù)算逐漸失去了其經(jīng)濟意義,不能真實的反映單位的收支狀況和運營效率。
　　(五)制度執(zhí)行不力
　　對資金的管理。一是職工借用公款沒有及時催收形成呆賬;二是對有償資金不及時清算形成壞賬。對原始票據(jù)的管理。近年來,對原始憑證的管理進行規(guī)范化、制度化的同時,也出現(xiàn)了一些問題,主要是原始票據(jù)記載的內(nèi)容、信息失真,甚至出現(xiàn)了“假冒偽劣”的數(shù)據(jù)。要想有效地解決這一問題,必須從源頭抓起,加強原始票據(jù)的管理。應(yīng)繳款項的管理。實際工作中,單位的應(yīng)繳款項管理不夠規(guī)范,使用上比較混亂,使其大部分游離于財政監(jiān)督之外,亂支亂用,在一定程度上助長了腐敗行為的發(fā)生。年終清理結(jié)算和財務(wù)結(jié)賬。一是會計部門和財產(chǎn)管理部門沒有按有關(guān)規(guī)定,對各項物資進行清理盤點,致使盤盈、盤虧資產(chǎn)不能及時查明原因,按規(guī)定做出處理,從而導(dǎo)致賬實不符。二是沒有按規(guī)定進行年終結(jié)賬。檢查中發(fā)現(xiàn)部分單位沒有按新財務(wù)制度的規(guī)定,將收入支出賬戶的余額全部轉(zhuǎn)入"結(jié)余"賬戶,而是仍沿用舊的賬務(wù)處理方法,將本年度結(jié)余虛列支出轉(zhuǎn)入存款,造成本年度內(nèi)收支不實。
　　(六)缺乏行之有效的監(jiān)督機制
　　對事業(yè)單位經(jīng)費支出管理與效益考核缺乏行之有效的監(jiān)督機制。從目前事業(yè)單位整體上來看,支出預(yù)算分配模式及管理體制仍停留在粗放型水平,管理體制尚未理順,由此在支出管理上與監(jiān)督考核方面缺乏強有力的控制與行之有效的約束機制和激勵機制。同時經(jīng)費使用的社會效益如何,也缺乏系統(tǒng)考核機制,從而增加了經(jīng)費使用的隨意性。
　　二、完善行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的措施
　　（一）科學(xué)編制行政事業(yè)單位的預(yù)算
　　科學(xué)編制預(yù)算內(nèi)容，關(guān)鍵是要正確把握預(yù)算的編制依據(jù)。行政事業(yè)單位要增強預(yù)算編制的真實性、準確性，嚴格按照規(guī)定時間辦理調(diào)整預(yù)算工作，增強預(yù)算工作的適應(yīng)性、靈活性，提高政府投資項目預(yù)算下達的時效性，建立結(jié)余資金與預(yù)算安排銜接制度。如果預(yù)算編制不科學(xué)，就會造成財政資金使用效率低下，出現(xiàn)違反相關(guān)財經(jīng)法規(guī)的現(xiàn)象。因此，貫徹先有預(yù)算、后有支出、無預(yù)算不支出的原則，即執(zhí)行好預(yù)算，首先要科學(xué)的編制預(yù)算。各個部門必須認真履行職責(zé)，決不可敷衍應(yīng)付。作為單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)高度重視這項工作，年初抓編制，日常抓執(zhí)行，及時總結(jié)，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。同時，各個部門和所屬基層單位要有健全的基礎(chǔ)管理。科學(xué)編制預(yù)算的主要措施有：（1）保證預(yù)算編制時間、做到充分論證。預(yù)算編制涉及單位流程的方方面面，包含系統(tǒng)、行業(yè)狀況，立足歷史，謀求長遠。因此，要包含以下步驟：調(diào)查研究、綜合分析、項目論證、目標(biāo)預(yù)測、協(xié)調(diào)平衡等。（2）改革預(yù)算編制方法，全面推行“零基預(yù)算”。行政事業(yè)單位采用分級編制、逐級匯總的預(yù)算編制程序。在這個程中，要綜合考慮內(nèi)外部因素、歷史和未來因素的影響；科學(xué)預(yù)測經(jīng)濟發(fā)展變化，以提高效益為目標(biāo)編制具前瞻性的預(yù)算。
　　（二）加強行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督
　　加強預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督是深化預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強財務(wù)制度建設(shè)，建立有效的支出約束機制，對預(yù)算執(zhí)行情況進行監(jiān)督。采取的措施有：（1）加強經(jīng)費管理制度，對資金使用過程進行監(jiān)督，對資金使用效益進行考核評價，是預(yù)算執(zhí)行的必要延伸。（2）加強單項的管理制度，如加強辦公費、電話費、郵資費等管理制度。（3）加強相關(guān)性的資金管理監(jiān)督制度，對資金使用過程進行監(jiān)督，需要單位監(jiān)察、審計、業(yè)務(wù)主辦部門等參與到資金使用監(jiān)督活動中來。（4）加強資金使用效益的考核評價，對預(yù)算編制水平的檢驗，結(jié)合實際及時、準確地調(diào)整預(yù)算編制的標(biāo)準、方法。做到對項目資金的使用事前有計劃、事中有監(jiān)督、事后有評價，實現(xiàn)對資金使用全過程的追蹤高效管理。
　　（三）完善資產(chǎn)預(yù)算管理的措施
　　首先，科學(xué)編制資產(chǎn)預(yù)算，預(yù)算編制部門要將存量資產(chǎn)使用狀況與資產(chǎn)配置標(biāo)準進行合理匹配，充分掌握各類資產(chǎn)的數(shù)量、分布、使用和利用狀況等重要信息，根據(jù)行政事業(yè)單位實際狀況確定單位各類資產(chǎn)的配置標(biāo)準。其次，制定科學(xué)合理的資產(chǎn)配置標(biāo)準，要對同級行政事業(yè)單位進行科學(xué)分類，對職能相近的部門進行歸類，分別制訂相應(yīng)的配置標(biāo)準，對重要資產(chǎn)的配置標(biāo)準要細化，不同地區(qū)行政事業(yè)單位的資產(chǎn)配置應(yīng)有所區(qū)別。再次，細化預(yù)算內(nèi)容，提高預(yù)算的透明度和約束力。資產(chǎn)預(yù)算應(yīng)包括資產(chǎn)項目的具體技術(shù)參數(shù)，如各項資產(chǎn)規(guī)模、類型、構(gòu)建或處置方式、資金來源等。最后，嚴格進行事中控制，加強預(yù)算執(zhí)行管理。預(yù)算執(zhí)行必須嚴格遵照預(yù)算內(nèi)容和項目進度計劃，要接受職能部門的監(jiān)督和審核。預(yù)算執(zhí)行內(nèi)容一般不得隨意調(diào)整，要調(diào)整必須遵循嚴格的審批程序。
　　（四）規(guī)范行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的人為因素
　　首先，加強對行政事業(yè)單位財務(wù)人員的管理，提高財務(wù)人員職業(yè)道德及業(yè)務(wù)素質(zhì)，培養(yǎng)一支高水平的會計隊伍。注重對單位財務(wù)人員的職業(yè)道德教育與業(yè)務(wù)培訓(xùn)，嚴格挑選財務(wù)從業(yè)人員，落實財務(wù)人員獎懲措施，同時保障財務(wù)人員的工作獨立性。建立嚴格的獎懲制度，發(fā)現(xiàn)問題進行查處，對不能勝任本職工作的人員調(diào)離本崗位。其次，完善內(nèi)部控制環(huán)境，消除人為因素對內(nèi)部控制的不利影響。行政事業(yè)單位應(yīng)該參照財務(wù)人員的輪崗制度，對下屬單位主要負責(zé)人、職能部門負責(zé)人、預(yù)算管理要害部門負責(zé)人及經(jīng)辦人員應(yīng)實行合理輪崗。最后，建立公允、規(guī)范的會計預(yù)算、核算體制，嚴格執(zhí)行會計準則和會計制度，實現(xiàn)會計信息之間的客觀性、可比性。