一、征收和收回之間的區別
　　征收是政府為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序將集體所有或者個人所有的財產變為國家所有，再加以利用的行為。征收的目的在于國家依據法律規定的條件和程序，憑借征收權強制獲得國家所需要的財產，以滿足公共利益的需要。
　　國有土地使用權的收回，是指當出現某種法律事實時，經原批準用地的人民政府土地行政部門或上級政府批準后依法收回用地單位或者個人使用的國有土地使用權。
　　根據2007年頒布的《物權法》第42條明確規定，“能夠成為征收對象的只限于集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。根據該條，能夠成為征收對象的一定是被征收人擁有所有權的財產，被征收人擁有所有權以外的權利的財產不能成為征收的對象。其第148條規定：“建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第42條的規定對該土地上房屋及其他不動產給與補償，并退還相應的出讓金”。根據該條，國有土地使用權不能成為被征收的對象，只能依法對其收回。
　　二、我國現存房屋所有權與土地使用權之間的關系
　　我國房地關系可以簡單概括為“房地同時走”。土地是任何房產的基礎，是土地上建筑物的本質組成部分，土地使用者都是因自己所有或者使用的房屋才利用該土地，如果對土地沒有使用的權利，就無權在該地上建房或使用房屋，因此，離開了土地的建筑物是空中樓閣。房屋產權的取得，必須建立在已經依法取得土地使用權的基礎上。國家在征收國有土地上房屋過程中，往往真正需要的也是房屋所占用的國有土地的使用權。正是基于房地產關系的依附性，我們認為，土地和房屋是不可分離的。
　　一方面，就一宗具體的不動產而言，土地使用權人應該是其地上建筑物的所有權人，即土地使用權和房屋所有權的權利主體是一致的。如《城市房屋產權產籍管理暫行辦法》第3條規定：“城市房屋的產權與房屋占用土地的使用權實行權利人一致原則，除法律另有規定的外，不得分離”。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第23條規定：“土地使用權轉讓時，其地上建筑物、其他附屬物所有權隨之轉讓”。第24條規定：“土地使用者轉讓地上建筑物、其他附著物所有權時，其使用范圍內的土地使用權隨之轉讓，但地上建筑物、其它附著物作為動產轉讓的除外”。
　　另一方面，房地產在交易中，必須作為共同的標的，而不能分別處理。土地使用權和地上建筑物所有權必須同時轉移、抵押和出租。例如《城市房地產管理法》第31條規定：“房地產轉讓、抵押時，房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權同時抵押”。第47條規定：“依法取得的房屋所有權連同該房屋占用范圍內的土地使用權，可以設定抵押權”。《擔保法》第36條規定：“已依法取得的國有土地上房屋抵押的，該房屋占用范圍內的國有土地使用權同時抵押。以出讓方式取得的國有土地使用權抵押的，應當將抵押時該國有土地上的房屋同時抵押”。
　　因此，在對國有土地上的房屋進行征收時，也必須同時收回該宗土地使用權。
　　三、在征收國有土地上房屋時對土地使用權應依法補償
　　原國家土地管理局《確定土地所有權和土地使用權的若干規定》明確指出：“土地使用者經國家依法劃撥、出讓或解放初期接收、沿用或通過依法轉讓、繼承、接受土地上建筑物等方式使用國有土地的，可以確定其國有土地使用權”，“土地公有制之前通過購買房屋土地及租賃土地方式使用私有土地的，土地轉為國有后迄今仍繼續使用的，可確定現使用者的國有土地使用權”。由此可知，我國城市中合法的房屋所有人雖然不擁有土地所有權，但是均享有房屋使用范圍內的土地使用權。從現實情況來看，在城市國有土地上的房屋拆遷工作中，一般所涉及到的土地使用權通常為通過出讓或劃撥兩種主要方式獲得的國有土地使用權。另外還有租賃和授權經營兩種土地有償使用方式。筆者認為租賃和授權經營土地有償使用方式同屬出讓性質的有償使用范疇，只是土地使用期限和土地使用人對象有特殊規定和限制而已。
　　《物權法》第三編“用益物權”第一百三十五條和第一百三十七條規定：“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施”。“設立建設用地使用權，可以采取出讓或者劃撥等方式”。這就以立法的形式確認了國有土地使用權全新的涵義:經依法取得的國有土地所有權中分離出來的土地使用權，其內涵己遠遠超出了出讓或劃撥前的范疇，成為一種新的不動產物權形式，成為了用益物權。可見，市場經濟體制下通過出讓或劃撥方式取得的土地使用權是一種財產權，對土地使用權的擁有意味著可以從中獲得一定的權利和權益。
　　因此，土地使用權是合法土地使用權人所擁有的重要資產。明確了土地使用權是一項用益物權（財產權的法律屬性），也就確立了城市房屋拆遷中實現對土地資產即土地使用權價值補償的理論基礎。因此，在征收房屋時應對合法土地使用權給予合理補償。
　　四、國有土地上房屋征收與土地使用權收回的程序
　　對被征收人而言，因房屋直接供人居住，與土地相比它的實際使用價值更大、更直接，最受被征收人關注；且就法律地位而言，所有權要高于使用權，因此在涉及搬遷時，土地使用權的收回應以政府做出的房屋所有權征收決定為前提。只有依法履行了房屋所有權征收程序，才體現出大多數被征收人的真實意愿表達，才能從法律意義上對土地使用權進行收回。
　　但在實際操作過程中，應將土地使用權收回與房屋所有權征收結合起來，不能簡單的分裂開來。如果“收房”和“收地”存在先后，那么勢必會造成被拆遷人在“收房”的時候要求補償，在“收地”的時候也要求補償。無論哪項先補，被拆遷人都容易造成“補償較少”的心理，被拆遷人還會心存“房子拆完了，土地補償標準是否能兌現”等種種疑慮，造成拆遷單位不好做被拆遷人的思想工作，以至延遲改造進度；況且“房補”和“地補”分開做方案，容易造成重復補償，也會降低行政效率。
　　建議在縣級以上地方人民政府組織討論后，對房屋征收目的范圍、實施時間等進行公告時，應告知被征收人，一旦房屋征收決定作出后，將依法收回相應的國有土地使用權，并給予適當補償，補償可以與房屋補償結合進行。房屋補償生效后，國土部門可以依據房屋征收決定和補償方案做出土地使用權收回決定并進行公告。
　　五、對房屋實施征收的，應對房屋連帶的土地使用權范圍作出明確界定。
　　1、如果不加以界定會產生歧義，收回的應該是拆遷房屋基底部分的土地使用權呢，還是拆遷房屋所在宗地的土地使用權呢？如果只是房屋基底部分的土地使用權的話，那么在土地使用權收回后，原宗地要進行土地使用權分割發證。然后再對分割后的原來沒有房產的部分履行收回程序，這樣就使整個補償過程變得過于繁雜，而且有悖于實施改造工作的初衷，也不利于保護被拆遷人的利益。
　　2、被拆遷人如果只有少部分土地及地上房屋位于拆遷改造范圍以內的，如在拆遷改造實施后，剩余土地及地上房屋不影響被征收人繼續組織生產、生活及居住的，建議只對收回房屋所在宗地位于改造范圍內部分的國有土地使用權實施收回。例如規劃京滬高鐵從廊坊市主城區穿過，某大型企業只有少數庫房位于規劃紅線以內，即可只收回房屋所在宗地位于拆遷改造范圍內的的國有土地使用權。
　　3、被拆遷人如果有大部分土地及房屋位于拆遷改造范圍以內，拆除紅線內部分后，被拆遷人不能在剩余土地及地上房屋繼續組織生產、生活及居住的，應將這種情況涉及的整宗土地列入拆遷改造范圍。例如：京滬高鐵規劃紅線將某住宅的房屋主體一分為二，在拆遷改造具體實施時，須將整套住宅列入拆遷改造范圍。