摘 要：2014年4月24日通過的《環(huán)境保護法修訂案》首次對我國環(huán)境公益訴訟的相關(guān)要素作出了規(guī)定。對環(huán)境公益訴訟主體的爭議曾經(jīng)是《環(huán)境保護法》修訂的爭議焦點。文章介紹了我國環(huán)境公益訴訟主體的演進，分析了新修訂的環(huán)保法對環(huán)境公益訴訟主體的拓展及其不足，最后指出，環(huán)保法修訂案對環(huán)境公益訴訟主體資格的有限放開是對當(dāng)下各種現(xiàn)實因素綜合權(quán)衡的權(quán)宜結(jié)果，對公民個人環(huán)境公益訴訟主體資格的排除，也只是一種階段性的選擇。國家治理和環(huán)境治理的發(fā)展將不可避免會要求降低環(huán)境公益訴訟主體資格的門檻，讓凡是受到環(huán)境污染影響的社會組織和個人都有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，以更有效地打擊環(huán)境違法行為，促進民主和法治的進步。

　　關(guān)鍵詞：核心論文,環(huán)境,公益訴訟,主體,資格

　　一、我國環(huán)境公益訴訟主體資格的演進過程

　　在2012年8月31日《民事訴訟法》修訂之前，我國僅有《海洋環(huán)境保護法》對環(huán)境公益訴訟作了明確的規(guī)定，該法第90條第2款規(guī)定：“對于破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。”其他法律，包括修訂前的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》均規(guī)定，對于環(huán)境侵權(quán)案件的索賠，原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織，所以，如果個人、團體等不能證明自己和案件有直接利害關(guān)系，法院往往會以原告主體不適格為由拒絕受理。因為立法的欠缺，在《環(huán)境保護法》修訂前相當(dāng)長的時期里，環(huán)境公益訴訟存在著立案難、審理難、判決難和執(zhí)行難等現(xiàn)象。

　　2010年7月，最高人民法院下發(fā)的《關(guān)于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》明確規(guī)定：在環(huán)境保護糾紛案件數(shù)量較多的法院可以設(shè)立環(huán)保法庭，實行環(huán)境保護案件專業(yè)化審判，提高環(huán)境保護司法水平。該意見發(fā)出以后，全國各地不少省市紛紛成立環(huán)保法庭。據(jù)《云南日報》報道：截至2014年1月，全國共有153個法院成立了環(huán)保法庭或?qū)ｉT審判合議庭[1]。此項環(huán)境保護司法新機制的建立，在推動我國法院保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境的同時，也推進著環(huán)保公益訴訟的進一步發(fā)展。但是，盡管環(huán)保法庭的建立讓環(huán)保案件投訴有門，但實踐中環(huán)保法庭卻面臨“環(huán)保案件少，無案可審”的窘境。中國應(yīng)用法學(xué)研究所所長孫佑海認為，造成環(huán)境類案件數(shù)量較少，主要原因是當(dāng)事人起訴難、舉證難、勝訴難;法院審理難、判決難、執(zhí)行難。在“十一五”期間，環(huán)境信訪案件數(shù)量達30多萬件，其中訴訟案件不足1%[2]。中華環(huán)保聯(lián)合會副主席兼秘書長曾曉東也說：“我國每年發(fā)生的環(huán)境污染案件有幾十萬起，但能進入到訴訟程序的寥寥無幾，受害者的環(huán)境權(quán)益得不到伸張，污染企業(yè)逍遙法外，而且不需要為污染損害的生態(tài)環(huán)境買單。”[3]截止2013年12月，我國各級法院共受理的環(huán)境公益訴訟僅有53件[4]。這與我國近年來環(huán)境污染事件持續(xù)高發(fā)、環(huán)境污染糾紛頻繁發(fā)生的現(xiàn)象是極不相稱的。

　　2013年1月1日開始，我國新修訂的《民事訴訟法》開始實施。新民訴法第一次以基本法的形式明確了民事環(huán)境公益訴訟制度的法律地位。該法第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”應(yīng)該說，這樣的規(guī)定首次明確了“法律規(guī)定的機關(guān)”和“有關(guān)組織”可以提起環(huán)境公益訴訟，這曾被普遍視為中國環(huán)境公益訴訟的破冰之舉，標(biāo)志著我國環(huán)境公益訴訟制度跨入了一個新的歷史階段。但該規(guī)定將環(huán)境公益訴訟的主體限定為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，在實踐中還是將環(huán)境公益訴訟擋在了法院的門外。法院普遍認為，“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”是指可以提起公益訴訟的機關(guān)和組織不僅要求機關(guān)和組織的設(shè)立和職能由法律規(guī)定，其可以提起公益訴訟的權(quán)利也要由法律明確規(guī)定。而在當(dāng)時，可以提起民事公益訴訟的機關(guān)，除了《海洋環(huán)境保護法》第90條第2款規(guī)定的“依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”外，再沒有其他法律規(guī)定的機關(guān)和組織有資格提起環(huán)境公益訴訟案件。正是由于這一規(guī)定，直接導(dǎo)致中華環(huán)保聯(lián)合會在2013年度提起的7起環(huán)境民事公益訴訟、1起環(huán)境行政公益訴訟共8起環(huán)境公益訴訟案件，法院均以原告主體不適格為由而未予立案[5]。而2013年度又正是《環(huán)境保護法》修訂的重要時段，一方面，是環(huán)境形勢持續(xù)惡化、重大環(huán)境污染事故屢屢發(fā)生，另一方面，這一年度的環(huán)境公益訴訟卻是零立案。應(yīng)該說，客觀現(xiàn)實的需要和社會公眾的呼吁對當(dāng)時環(huán)境公益訴訟主體資格的立法起到了一定的助推作用。

　　二、《環(huán)境保護法》修訂后對環(huán)境公益訴訟主體資格的拓展及其局限性

　　我國《環(huán)境保護法》自 1979年試行、1989年正式頒布施行。2011年環(huán)保法的修改被列入十一屆全國人大的立法計劃，2012年8月、2013年6月、2013年10月、 2014年4月，全國人大常委會對環(huán)保法修正、修訂草案進行了四次審議，期間，兩次向社會公開征集意見并數(shù)易其稿，于2014年4月24日獲得十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過。

　　一般的法律修改草案經(jīng)全國人大常委會三次審議后就可以提交表決，但《環(huán)境保護法修訂案》經(jīng)過四審才最后通過，其中，對環(huán)境公益訴訟主體的爭論，一直是社會公眾以及多方機構(gòu)關(guān)注的重點。

　　對環(huán)境公益訴訟，一審修正案沒作規(guī)定。二審修正稿規(guī)定為：“中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會可以向人民法院提起訴訟”。把可以提起環(huán)境公益訴訟的主體限定為中華環(huán)保聯(lián)合會一家，主體顯然過窄，草案公布后在社會上引發(fā)了普遍的不滿和廣泛的爭議。2013年10月的三審修訂稿規(guī)定，可以提起環(huán)境公益訴訟的主體是“依法在國務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)5年以上且信譽良好的全國性社會組織。”與二審稿相比，環(huán)境公益訴訟的主體從“中華環(huán)保聯(lián)合會”擴展到“全國性社會組織”，可以說主體的范圍是擴大了。但經(jīng)檢索，能夠滿足“依法在國務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)5年以上且信譽良好”的要求的，也只有中華環(huán)保聯(lián)合會總會、中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會、中國生態(tài)文明研究與促進會等幾家，且這幾家都有官方或政府背景，而廣大的民間環(huán)保機構(gòu)和眾多的草根民間組織因為不能完全符合標(biāo)準而被排除在環(huán)境公益訴訟的門外，令大眾對環(huán)境公益訴訟主體資格過窄的爭議持續(xù)發(fā)酵。2014年4月22日，四審修訂稿的內(nèi)容再次將提起環(huán)境公益訴訟的主體擴大到設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的相關(guān)社會組織。2014 年4月24日，獲準通過的環(huán)境保護法修訂案第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記;(二)專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益。”據(jù)報道，目前符合環(huán)保法修訂案第58條規(guī)定條件的環(huán)保組織，全國超過了 300余家[6]。 　　對于社會組織的環(huán)境公益訴訟主體資格，從一審稿的空缺、到二審稿的1家、再到三審稿的5、6家，到最后正式立法時的300余家，環(huán)境公益訴訟主體范圍的逐步擴大，反映了社會公眾的呼聲，也是各方力量博弈的結(jié)果。環(huán)境保護民間組織和環(huán)保專家普遍認為，環(huán)境保護訴訟的主體太窄，不利于保護公眾監(jiān)督環(huán)境保護的積極性，不利于形成整合力量，遏制、制裁環(huán)境污染的行為。但是，從經(jīng)濟發(fā)展的角度看，環(huán)境公益訴訟可能會影響地方經(jīng)濟的發(fā)展，一些地方污染大戶正是納稅大戶，一些地方的污染行業(yè)正是地方的經(jīng)濟支柱，執(zhí)法部門甚至被要求為經(jīng)濟建設(shè)保駕護航。所以，立法者擔(dān)心完全放開公益訴訟可能會對經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生影響。

　　據(jù)報道，截至2013年6月底，全國依法登記的社會組織有50.67萬個，其中社會團體27.3萬個，民辦非企業(yè)單位23萬個，基金會3713個，從業(yè)人員超過1200萬人[7]。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國現(xiàn)有近2000家環(huán)保NGO，組織成員近20萬人[1]。就新環(huán)保法的規(guī)定來看，將公益訴訟的主體資格限定為“在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的相關(guān)社會組織”和“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取利益”，設(shè)定這樣的門檻，主要是考慮了公益訴訟的功能要求和防止濫訴等因素，同時適應(yīng)我國的現(xiàn)行管理體制，從而保障公益訴訟制度的適度開展和有序進行。如全國人大常委會法制工作委員會行政法室主任袁杰表示，“之所以對環(huán)境公益訴訟主體劃線，實際上也是借鑒了國際慣例。因為公益訴訟的功能和作用首先是監(jiān)督環(huán)境違法行為，另外還有一定的救濟功能。同時因為專業(yè)性比較強，就要求起訴主體對環(huán)境問題比較熟悉，要具有一定的專業(yè)性和訴訟能力，要有比較好的社會公信力，不牟取經(jīng)濟利益的社會組織才可以提起公益訴訟。”[6]對此，一些不符合條件要求、但實際從事環(huán)境保護工作的草根民間組織明確表示了失望和不滿。例如，民間環(huán)保組織“自然之友”就曾于4月22日在環(huán)保法修訂草案第四次審議時發(fā)出公開信，呼吁正在審議的《環(huán)境保護法》進一步放開公益訴訟的主體資格，認為四審稿對公益訴訟主體資格的規(guī)定依然過于嚴格，不利于公眾對環(huán)境污染和破壞行為進行監(jiān)督。希望環(huán)保法修訂可以進一步放開對公益訴訟主體資格的限制，將環(huán)境公益訴訟的主體范圍擴大到“所有依法登記的從事環(huán)境保護工作的社會組織”[8]。

　　此前，理論和實務(wù)界對于環(huán)保行政機關(guān)和檢察機關(guān)的環(huán)境公益訴訟主體資格也曾進行過充分的探討。但新環(huán)保法已經(jīng)將該兩個主體排除在新民事訴訟法第55條的“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”之外。主要理由主要是，雖然這兩個機關(guān)都有公權(quán)力的背景，環(huán)保機關(guān)具有環(huán)境保護方面的知識和技術(shù)專長、檢察機關(guān)具有法律知識和技術(shù)專長，以這樣的背景和專長提起環(huán)保公益訴訟效果可能會比較好，但如果允許這樣的機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的主體，明顯有悖于我國民事訴訟中當(dāng)事人地位平等的原則，對于環(huán)保機關(guān)來說，難辭既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員的嫌疑，而對于檢察機關(guān)來說，也有利用國家公權(quán)力干預(yù)民事私權(quán)利之嫌，有違現(xiàn)代法治的理念。所以，環(huán)保法修訂沒有賦予環(huán)保機關(guān)和檢察機關(guān)的環(huán)境公益訴訟主體資格，在理論和實務(wù)界都能達成共識，普遍接受。

　　但對于環(huán)保法修訂案沒有賦予公民個人環(huán)境公益訴訟主體資格，理論和實務(wù)界還是存在很大爭議的。官方的立場據(jù)稱主要是擔(dān)心可能會引起濫訴以及專業(yè)性欠缺等 [6]。顯然，這樣的理由太過于牽強。由于公益訴訟需要投入相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟成本，耗費大量時間和精力，并且承擔(dān)一定的敗訴風(fēng)險，所以，放開環(huán)境公益訴訟的公民資格可能會導(dǎo)致濫訴的擔(dān)憂未免是在杞人憂天。更何況，因為公益訴訟的取證難、鑒定難等訴訟過程中的專業(yè)性問題而限制公民個人的公益訴訟資格，就好比擔(dān)心溺水而限制游泳一樣滑稽和無理。可以說，限制公民公益訴訟起訴資格所折射出來的是立法者的不自信以及對民眾的不信任和提防。

　　三、以環(huán)境權(quán)理論為基礎(chǔ)進一步拓展我國環(huán)境公益訴訟主體資格范圍

　　環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)是環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是指特定的主體對環(huán)境資源所享有的法定權(quán)利，它涵蓋了國家和公民個人所享有的環(huán)境權(quán)利。從國家層面來看，環(huán)境權(quán)就是環(huán)境資源管理權(quán)，從公民個人的層面來看，環(huán)境權(quán)主要包括對環(huán)境狀況的知情權(quán)，環(huán)境資源的利用權(quán)和環(huán)境侵害的請求權(quán)。本世紀以來尤其是二次大戰(zhàn)以后，環(huán)境問題日趨嚴重，“環(huán)境危機”成為威脅人類生存、制約經(jīng)濟發(fā)展和影響社會穩(wěn)定的直接因素。1960年，原德意志聯(lián)邦共和國的一位醫(yī)生首先提出了環(huán)境權(quán)的具體主張。當(dāng)時他是針對有人往北海傾倒放射性廢物而向“歐洲人權(quán)委員會”提出控告，認為這種行為違反了《歐洲人權(quán)條約》中關(guān)于保障清潔衛(wèi)生的環(huán)境的規(guī)定。 1960年環(huán)境權(quán)的主張?zhí)岢鲆院螅?969年美國密歇根州立大學(xué)的約瑟夫・L・薩克斯教授以“公共信托原則”為依據(jù)，提出了公民享有環(huán)境權(quán)的理論。同年美國公布的《國家環(huán)境政策法》和日本《東京都防止公害條例》都明確規(guī)定了環(huán)境權(quán)。1972年，聯(lián)合國人類環(huán)境會議通過了《人類環(huán)境宣言》，該《宣言》第一條宣告：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴責(zé)任。”在《人類環(huán)境宣言》的影響下，環(huán)境權(quán)開始被世界普遍接受，至今已有53個國家在憲法中明確了環(huán)境權(quán)，有60多個國家在其環(huán)境保護法律中明確了環(huán)境權(quán) [9]。

　　我國的環(huán)保專家和學(xué)者對于環(huán)境權(quán)的定義，表述雖有不同，但內(nèi)涵是一致的，如蔡守秋教授將環(huán)境權(quán)表述為“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利。公眾環(huán)境權(quán)與公眾環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境檢舉、控告、舉報權(quán)的關(guān)系，是主權(quán)與從權(quán)、基本權(quán)利與輔助性權(quán)利的關(guān)系。”[10] 王燦發(fā)教授則將環(huán)境權(quán)表述為：“公民有在良好、健康環(huán)境中生活和工作的權(quán)利，并享有參與環(huán)境保護、獲取環(huán)境信息、監(jiān)督環(huán)境管理、受到損害后要求停止侵害和賠償損失的權(quán)利。”[11]公民的環(huán)境權(quán)要求并衍生了國家環(huán)境保護的義務(wù)。任何社會組織和公民個人，對已經(jīng)造成或可能造成污染環(huán)境、破壞生態(tài)的當(dāng)事人和行為，都有權(quán)向法院提起環(huán)境公益訴訟，如果企業(yè)違法，可以告企業(yè);如果環(huán)保部門不作為或亂作為，也可以告環(huán)保部門，這樣才能通過司法程序，從根本上有效防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞。所以，環(huán)境公益訴訟的法律基礎(chǔ)和依據(jù)是環(huán)境權(quán)。如果法律沒有明確規(guī)定環(huán)境權(quán)，沒有權(quán)利就沒有救濟。正因如此，“公民環(huán)境權(quán)是一個不能回避的立法議題，其所包含的使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、獲得救濟權(quán)等四個具體權(quán)利，都應(yīng)該在環(huán)保法修訂中有清晰的表述。”[12] 　　盡管我國現(xiàn)行《憲法》包含有環(huán)境權(quán)的意義，《國家人權(quán)行動計劃(2012―2015年)》也已將環(huán)境權(quán)利作為一項重要的基本人權(quán)，但上述相關(guān)規(guī)定和內(nèi)容主要還是在于環(huán)境保護和人權(quán)方面的政策宣告，對環(huán)境權(quán)的主張?zhí)峁┝酥С郑�與環(huán)境權(quán)的內(nèi)涵相去甚遠。我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》只規(guī)定了公民的環(huán)境義務(wù)，而沒有規(guī)定公民享有相應(yīng)的環(huán)境權(quán)。這成為我國環(huán)境管理和司法實踐中對政府監(jiān)督不力、公眾參與乏力、公益訴訟無門的主要原因。為此，一些著名的環(huán)境法學(xué)專家和學(xué)者曾積極在《環(huán)境保護法》修訂的過程中建言獻策、強烈呼吁，力求在新修訂的《環(huán)境保護法》中增加環(huán)境權(quán)的規(guī)定。但是，《環(huán)境保護法修訂案》最終也還只規(guī)定了公民的環(huán)境義務(wù)、而沒有增加公民的環(huán)境權(quán)利。盡管環(huán)保法修訂案第53條和第57條規(guī)定了公民、法人和其他組織有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利和對污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的舉報權(quán)，但正如前面所說，環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與和監(jiān)督權(quán)以及環(huán)境舉報權(quán)等權(quán)利都只是環(huán)境權(quán)的衍生權(quán)利，是作為基本權(quán)利的環(huán)境權(quán)的輔助性權(quán)利。沒有了環(huán)境權(quán)作為法律基礎(chǔ)和依據(jù)，草根環(huán)保組織和公民個人的環(huán)境公益訴訟資格也就沒有了正當(dāng)性和合法性基礎(chǔ)。或者，也可以這樣理解，在 “四分之一的國土遭遇霧霾籠罩、九成地下水遭污染、1.5億畝耕地受重金屬污染”[13]的惡劣環(huán)境現(xiàn)實面前，一旦在修訂案中規(guī)定了環(huán)境權(quán)，那意味著一切社會組織和公民個人都將有權(quán)提起公益訴訟要求享用清潔、健康的環(huán)境，無疑這也將會引起環(huán)境管理和環(huán)境司法的失控和失序。所以，從這個角度來理解，修訂案對環(huán)境公益訴訟主體資格的有限放開也只能是對當(dāng)下各種現(xiàn)實因素綜合權(quán)衡的權(quán)宜結(jié)果，對公民個人環(huán)境公益訴訟主體資格的排除，也只是一種階段性的選擇。

　　從發(fā)展的角度來看，全面深化改革和簡政放權(quán)是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，對社會管理要從行政管控向多元共治過渡，要求公民以各種方式參與社會治理，從微觀層面自主調(diào)節(jié)和化解社會矛盾、彌補政府管理的空白和失信。具體到環(huán)境資源的管理保護以及生態(tài)文明的建設(shè)，也應(yīng)該從過于強調(diào)國家的環(huán)境管理權(quán)、忽視公民的環(huán)境權(quán)向尊重和確保公民的環(huán)境權(quán)過渡。國家治理和環(huán)境治理的發(fā)展將不可避免會要求降低環(huán)境公益訴訟主體資格的門檻，讓凡是受到環(huán)境污染影響的社會組織和個人都有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，以更有效地打擊環(huán)境違法行為，促進民主和法治的進步。

　　無論如何，公共環(huán)境資源與我們每一個人的生存生活息息相關(guān)，環(huán)境公益訴訟本身保護的不是一個人的利益，而是公共群體、這一代和世世代的利益。對于當(dāng)下沒有草根環(huán)保組織和公民個人參與的我國環(huán)境公益訴訟制度，我們也唯有理解和接受，并主動積極地參與和推動，使我國的環(huán)境公益訴訟制度在目前的制度安排下能夠最大限度地承擔(dān)起環(huán)境保護的重任。

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