摘要： 浙江新能源產業發展已初具規模，發展新能源的資源條件較好，對新能源市場需求空間很大，但是，近年來新能源產業發展勢頭不夠強勁、經營效益不容樂觀，新能源產業中的光伏產業發展受阻，新能源提供的電能價格遠遠高于傳統能源提供的電能價格。為了促進新能源產業發展，國家、浙江省及省內某些地市出臺了新能源產業補貼政策，但是這些補貼政策存在一定缺陷，建議從新能源補貼對象、補貼環節、補貼標準、補貼額度、補貼形式等方面完善補貼政策，定期從宏觀和微觀層面評價補貼效果，出臺新能源補貼政策的配套措施。

　　Abstract： Development of Zhejiang new energy industry has begun to take shape， and Zhejiang has better resource condition to develop the new energy industry， there's great demand space for new energy market， however， the development of new energy industry momentum is not strong enough in recent years， otherwise， operating efficiency is not optimistic， the development of photovoltaic industry is hindered， furthermore， the new energy provides much higher electricity price than traditional energy. In order to promote the development of new energy industry， nation， Zhejiang province and some cities have introduced new energy industry subsidy policies， but those subsidy polices have some defects. Suggestions are put forward to improve the subsidy policies from the aspects of new energy subsidy targets， subsidy links， subsidy standards， the amount of subsidy and the forms of subsidy， regularly assess the effect of subsidy policies form both macro and micro perspectives， and introduce support measures for new energy subsidy policies.

　　關鍵詞： 水利工程類論文發表,新能源,補貼政策,缺陷,額度,效果評估

　　Key words： new energy;subsidy policy;defects;amount;effect of evaluation

　　1 浙江省新能源產業發展現狀分析

　　1.1 新能源產業已具有一定規模

　　“十二五”以來，浙江省核電、風電、光伏發電等新能源開發利用推進迅速，2012年全省新能源開發利用量1562萬噸標煤，較2010年1136萬噸標煤增長37.5%，占全省能源消費總量的8.6%。核電、水電、風電、光伏發電、海洋能裝機容量已具有一定規模，此外，生物質能、太陽能熱水器、地熱能等開發利用也取得了較大進展，具體數據如表1所示。現有光伏發電容量、沼氣能已達到《浙江省“十二五”及中長期可再生能源發展規劃》(以下簡稱《可再生能源規劃》)中的2015年的規劃水平，水電裝機量、生物質發電裝機量接近《可再生能源規劃》中的2015年的規劃水平，只有風電裝機量、海洋能裝機量、太陽能熱水器應用面積、地熱能與《可再生能源規劃》中的2015年的規劃水平尚有一定距離。

　　1.2 具備發展新能源較好的資源條件

　　浙江省核電優越場址分布較多，水電、風電、光伏等可再生能源品種較多，全省發展新能源具有較好的資源。浙江省地質構造穩定，海岸線長，沿海地市均有開發建設核電的優越廠址。水電技術可開發裝機容量800萬千瓦，其中小水電可開發量462萬千瓦。陸上風電技術可開發量200萬千瓦，水深0～50米近海海域海上風電技術可開發量1515萬千瓦。按既有建筑面積，若15%建筑屋頂安裝光伏發電，開發潛力500萬千瓦以上，若25%建筑屋頂安裝太陽能熱水器，開發潛力7000萬平方米以上。浙江省是我國海洋能資源密集地區之一，全省潮汐能資源總量850萬千瓦，其中技術可開發量120萬千瓦;近岸潮流能理論開發量700萬千瓦，約占全國總量的50%以上;沿海平均波浪高1.3米，理論波浪能密度為5.3千瓦/米，可開發裝機容量200萬千瓦，約占全國總量的 16%。生物質能蘊藏量1359萬噸標煤，理論開發量為553萬噸標煤，沿海地區具有豐富的海藻和微藻等海洋生物質能資源。①根據浙江省新能源技術可發展水平與已有規模(含在建、啟動項目)對比，浙江省新能源尚有很大發展空間，具體如表2所示。

　　1.3 新能源產業市場需求空間大

　　浙江是個能源消耗大省，工業生產所需能源主要靠外省調入，因此為新能源的需求提供了廣闊的市場空間。從1990年至2011年，浙江全省能源生產量都一直低于全省能源消費量、全省電力生產量低于全省電力消費量，省內能源及電力自給缺口一直很大，而且在這21年期間能源消費量、電力消費量一直呈增長趨勢，能源消費、電力消費彈性系數一直呈正數，說明能源消費增長率、電力消費增長率高于工業生產總值增長率，具體可見表3、4。 　　1.4 新能源產業發展勢頭不容樂觀

　　新能源產業投資呈下降趨勢，新能源產業的利潤、出口交貨值都呈下降趨勢。2013年，全省工業投資7028億元，比上年增長15.9%，其中，戰略性新興產業投資1881億元，占工業投資的26.8%，增長13.8%，九大戰略性新興產業中，投資額惟一呈下降的是新能源產業，下降2.1%。②2013年 1～10月，浙江省戰略性新興產業利潤總額659.9億元，同比增長5.7%，九大戰略性新興產業只有新能源產業、海洋新興產業利潤總額分別下降7.3% 和20.4%。③2013年1～7月，戰略性新興產業出口交貨值1665.2億元，增長1.2%，增幅比規模以上工業平均水平低2.7個百分點，但新能源產業出口交貨值卻下降16.4%。④

　　1.5 新能源產業中的光伏產業發展受阻

　　全省2012年上半年統計光伏企業為370余家，其中輔材等配套企業近200家，單晶硅片企業70余家，關停企業20家。根據浙江省太陽能行業協會對全省太陽能光伏產業現狀摸底調查，46家太陽能組件企業2012年的產能為15545MW，而2012年的產量為6384.93MW，產量僅占產能的41%，其中，1家企業的產量占產能500%，2家企業的產量與產能持平，2家企業關停，最低的產量占產能不到2%。

　　2013年上半年，浙江省戰略性新興產業增加值1285.9億元，同比增長 9.0%，增幅比規模以上工業平均水平高0.1個百分點;但新能源產業發展受光伏產業影響較大，增加值增速下降0.5%。⑤2013年12月30日，國家公布第一批符合《光伏制造行業規范條件》企業名單，全國共有109家光伏制造企業入圍，其中江蘇省34家，浙江省僅13家。對不符合《光伏制造行業規范條件》的光伏企業及項目，其產品不得享受出口退稅、國內應用扶持等政策支持。

　　2 浙江省新能源產業發展財政政策評價

　　新能源發展初期因市場失靈需要政府用財政手段來管制。一是由于能源產業處于壟斷市場結構下，不能實現資源配置最優化;二是能源產業中有些產品具有準公共物品特性，政府有義務采取補貼等方式保證準公共物品的供應;三是因傳統能源帶來環境污染，需要政府采取財政等政策來矯正;四是由于新能源產業投資巨大、回收期長，私人不愿意投資，需要政府給予補貼優惠政策來引導私人資本進入能源產業。新能源發展最終要靠市場，但在起步階段，依靠市場力量很難發展。因此，采取補貼這一財政政策至關重要。《浙江省新能源產業發展規劃(2010―2015年)》明確提出新能源發展的主要措施之一是要強化推廣應用，培育市場需求，其中要完善消費補貼政策，鼓勵社會資本投資新能源應用項目，逐步擴大新能源應用范圍，帶動新能源產業發展。

　　2.1 國家、省、地市等地的新能源補貼政策梳理

　　近年來，國家、浙江省及省內各地市政府高度重視新能源產業的發展，不斷推出相關的扶持政策，分別從土地、資金等層面對光伏、風電設備等提供更大支持，使包括光伏產業在內的新能源產業呈現了爆發式增長。

　　2009年修正的《可再生能源法》中規定設立專項資金補貼，財政部聯合各部門先后印發了《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》、《可再生能源建筑應用專項資金管理暫行辦法》、《風力發電設備產業化專項資金管理暫行辦法》和《金太陽示范工程財政補助資金管理暫行辦法》。2009年，財政部、住房和城鄉建設部頒布了《太陽能光電建筑應用財政補助資金管理暫行辦法》。2013年，國務院頒發的《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》([2013]24號)明確提出要完善光伏產業的支持政策，國家發展改革委《關于發揮價格杠桿作用促進光伏產業健康發展的通知》(發改價格[2013]1638號)，進一步完善了光伏發電項目價格政策。

　　浙江省人民政府《關于印發浙江省光伏等新能源推廣應用與產業發展規劃的通知》(浙政辦發[2009]55號)中有六條有關落實新能源推廣應用的補償政策。《浙江省物價局關于風力發電上網電價的通知》(浙價資〔2010〕72號)規定風力發電項目在上網電價的基礎上再按線路長度享受接網工程補貼。《浙江省人民政府關于進一步加快光伏應用促進產業健康發展的實施意見》(浙政發[2013]49號)，對光伏產業的財政補貼更加具體，并提高補貼標準。

　　繼國家和省內出臺相應光伏發電補貼政策后，浙江省各市縣政府、發改部門按照國家和省政府部署，迅速行動，認真編制光伏發電規劃，出臺鼓勵政策。目前，溫州市、嘉興市、衢州市、杭州市的蕭山區和富陽市、溫州市的永嘉縣、嘉興市的秀洲區、嘉興市的海寧市和桐鄉市、衢州市的龍游縣和江山市等地克服地方財政困難，已率先出臺地方光伏發電支持政策;臺州、寧波、杭州等地區正在積極制定相關政策。⑥

　　2.2 現有新能源補貼政策特征及缺陷

　　從國家、省級部門有關新能源補貼政策來看，針對太陽能、風能、生物質能有相應補貼政策，有關光伏的補貼形式最多，如有價格直補、免收政府性基金、稅收優惠、給予技術攻關項目補助經費。省內大部分地市、縣(市、區)還制定了地方補貼政策，但大部分地方都采取價格補貼方式，也有個別地方針對居民家庭屋頂安裝光伏發電系統的，按裝機容量給予每瓦2元的一次性獎勵，針對年綜合能耗1000噸標煤以上的企業建設屋頂光伏發電項目如租用周邊企業屋頂建設的，按實際使用面積給予一次性10元/平方米的補助。但是，當前新能源補貼政策還存在缺陷，一是補貼的新能源種類不多，主要集中在太陽能，其他新能源除風能和生物質能外沒有相應補貼;二是補貼的方式主要以價格補助為主，其他形式采用不多;三是主要針對新能源生產者補貼，針對經營者和消費者的補貼不多;四是新能源補貼資金難以到位;五是新能源補貼沒有體現最優原則;六是新能源補貼的效果如何缺乏簡潔有效的評價方法。

　　3 浙江省新能源產業補貼政策建議

　　政府應該通過補貼來維持新能源產品的供需價格動態平衡。一方面，新能源產品成本和新能源產品的需求是影響新能源產品的供應價格的主要因素，另一方面，新能源產品的用途廣泛性和產品的可替代程度是影響新能源產品需求價格的主要因素⑦，因此，政府應該通過補貼控制新能源產品成本和擴大新能源產品市場需求來降低供應價格，通過補貼來開發新能源產品用途和減少新能源產品的可替代程度來提高新能源產品的需求價格，以維持新能源產品供需價格動態均衡，只有新能源產品供需價格保持一個動態平衡，才會有效促進新能源產品的交易。 　　3.1 浙江省新能源補貼政策的基本框架及內容

　　3.1.1 新能源補貼政策目標

　　新能源補貼政策必須制定明確的目標，建議圍繞六個方面制定，一是確定新能源產業增長速度目標和新能源消費占能源消費總量的比例目標;二是確定每年新能源補貼資金應占產業發展資金的比例及各類新能源補貼的分配比例;三是實行新能源補貼最優化目標，制定申請新能源補貼的基本條件，由企業或消費者自行申請，擇優批準補貼對象及補貼額度;四是新能源補貼對象側重于當前發展不力，但又有很大發展空間的這類新能源;五是新能源產品補貼不應僅局限于新能源最終產品，對于新能源產業鏈中凡是投資大、技術要求高、生產成本高于市場價的都應該有所補貼;六是確保補貼資金到位。

　　3.1.2 新能源產業補貼的內容

　　一是確定新能源補貼對象與補貼環節。任何產業都必須由生產、經銷、消費三個環節構成，因此，在新能源產業初期通過補貼方式促進整個產業發展，則新能源補貼對象應該包括新能源生產企業、經銷企業、消費者。

　　由于新能源產品生產初始投資成本大、新能源技術總體水平不高、所生產的新能源產品成本遠遠高于傳統能源產品成本，因此新能源生產企業非常期望給予投資、技術和生產成本補貼，以促進新能源生產企業在新能源產業領域內做大、做強。針對新能源經營企業，主要給予銷售渠道建設和銷量補貼，以促使新能源經營企業建好銷售渠道，同時提高經銷新能源產品的積極性和擴大銷售量。為了擴大或普及新能源產品的使用，如果消費者購買新能源的價格高于功能相同的傳統能源價格，則應該給予新能源消費者補貼，補貼環節是消費者使用新能源過程或者結果。

　　二是制定新能源產業補貼標準依據。補貼標準主要是解決政府在同類補貼對象中按什么標準來選擇補貼發放者。從政府對新能源產業補貼的價值偏好來看，是期望花最少的投入最有效地促進新能源產業發展，因此新能源產業的補貼標準應該采取成本效益分析法來確定，即如何以最小的成本獲得最大的收益，這里所指的“成本”即政府給予的補貼資金、“效益”即帶來的新能源產量，也就是補貼要符合最優化原則，這樣不僅能使有限的補貼資金帶來最好的補貼效果，而且同時對于想獲得補貼的新能源生產者、經銷者或消費者來說也引入了競爭機制，最終優勝劣汰，有利地推動新能源產業發展。

　　針對不同補貼對象的補貼環節應選擇相應的指標來確定補貼標準，以該指標較優者確定為補貼獲得者。針對新能源生產者投資環節給予補貼的，可以按照每元(或百元)投資補貼產出率的標準來確定，例如風能的投資補貼標準可以按每元(或每百元)補貼風能裝機容量，即風能投資產出量/投資補貼額×100%;針對新能源生產者研發給予補貼的，可以按照每元(或百元)技術補貼產出率的標準來確定，例如每元(或每百元)補貼帶來的專利個數或技術創新程度;針對新能源生產者生產成本給予補貼的，選擇同類產品單位生產成本低的標準給予補貼;針對新能源經銷企業的銷售渠道建設投資給予補貼的，可以按照每元(或百元)投資補貼產出率的標準來確定，即每元(或百元)投資補貼經銷新能源產品能力;如果新能源經銷企業的所銷售的新能源產品購進成本高于傳統能源產品購進成本的，針對其銷售量給予補貼，可以按照每元(或百元)補貼銷售量的大小標準來確定;針對新能源消費者(使用者)給予補貼的，可以按消費者(使用者)的傳統能源節能量或新能源使用量為標準。

　　三是新能源產業補貼額度。補貼額度主要解決政府給予補貼對象多少補貼問題。由于新能源產品種類多，生產環節也多，不同新能源產品的不同環節給予的補貼額度應該有所區別，但總體要使獲得補貼對象獲得補貼后能使企業的生產、經營進入良性循環狀態，我們在此，針對補貼額度我們以政府給予補貼后應達到的效果作為依據。

　　根據新能源產業補貼對象、補貼環節、補貼標準、補貼額度有關分析，在此用表5闡述它們之間的關系。

　　四是新能源產業補貼形式選擇。新能源產業補貼形式應多樣化。除了采取資金直接補助新能源企業這種方式，還可以是提供技術幫助、貸款貼息、減免場地租賃費、免費宣傳推廣、政府采購和減免稅收等方式。如，為新能源企業免費提供最新技術;對于新能源企業能帶來良好社會環境效益的給予減免貸款利息;對于新能源企業入駐政府統一規劃園區的減免場地租賃費;對于技術含量高、使用效果好的新能源產品，政府免費為企業宣傳和推廣;對于質量好的新能源產品政府可以實行批量采購;對于能積極投身于新能源行業的企業給予減免所得稅和增值稅。針對低收入人群使用新能源產品最好是“以扣除補貼款后的價格交易”和“交易后返還購買者補貼款”的方式直接給予消費者補貼。

　　3.1.3 政府補貼效果評估

　　政府為了促進新能源產業發展，采取直接或間接方式給予新能源生產者、經營者、消費者補貼，但政府應該每年及每3～5年要對補貼效果進行評估。評估要從宏觀及微觀二個層面進行，且采取簡便可行的定量方法，以便考核補貼效果，據此不斷地調整及完善補貼政策。

　　一是宏觀層面的補貼效果評估。政府針對新能源采取補貼政策，其目的就是有效地促進新能源產業發展，因此政府應該對補貼政策實施后帶來的總體效果進行評估，建議用新能源產值增長率、新能源占全部能源消費總量比例增長率、補貼資金增長率三個指標評價全省或某地的新能源補貼效果。新能源產值增長率要大大高于全省GDP增長率，新能源占全部能源消費總量比例增長率要大于零(也可以根據新能源發展規劃確定具體目標)，同時這二個指標要高于補貼資金增長率，這樣才說明對新能源產業給予補貼帶來了產業增長效果，能源消費中新能源消費比例不斷擴大，補貼帶來了乘數效益，這樣補貼才是有效果或可行的。另外還可以把環境改善也作為評估指標。指標計算如下：

　　新能源產值增長率=(本年新能源產值-上年新能源產值)/上年新能源產值×100%。

　　新能源占全部能源消費總量比例增長率=(本年新能源占全部能源消費總量比例-上年新能源占全部能源消費總量比例)/上年新能源占全部能源消費總量比例×100%。 　　補貼資金增長率=(本年補貼資金-上年補貼資金)/上年補貼資金×100%。

　　二是微觀層面的補貼效果評估。微觀層面的補貼效果評估主要是對獲得補貼對象的補貼效果進行評價。針對不同補貼對象的補貼環節選擇合適的指標進行評估，新能源生產者獲得補貼評估，可以用投資補貼產出增長率、技術補貼產出增長率、新能源銷量增長率、凈資產收益率增長率、補貼資金增長率等指標，⑨前四個指標大于零，且大于補貼資金增長率，則說明補貼有效果;新能源經營者獲得補貼評估，可以用投資補貼產出增長率、新能源產品銷售增長率、補貼資金增長率等指標，前二個指標大于零，且大于補貼資金增長率，則說明補貼有效果。

　　3.2 補貼組織機構及運行模式

　　3.2.1 新能源產業補貼歸口管理部門

　　《浙江省新能源產業發展規劃(2010～2015年)》明確提出新能源工作要“強化組織領導，注重規劃引導”，規定在省促進戰略性新興產業發展工作領導小組的框架內，成立省促進新能源產業發展工作協調小組，辦公室設在省經信委，加強組織協調，抓好督促檢查和落實工作。總之，新能源產業的主管部門涉及到發改委和經信委，發改委主管新能源項目投資審批和規劃，經信委主管新能源企業的生產運營，因此建議新能源源補貼歸口管理部門由發改委和經信委共同擔任。

　　3.2.2 新能源產業補貼申請及批準程序

　　每年1～3月為新能源補貼申請時期，申請的為上一年的新能源生產、經銷及消費補貼。申請采取自行申報原則，由申請者自行申報補貼的環節、標準及額度，同時提供真實有效的佐證材料，向同級別的經信息委提交。經信委負責審核申請者的申報材料和按補貼最優化目標對申請者排序，發改委負責補貼資金的統籌及規劃，根據補貼資金數確定最終補貼對象。審計部門負責對補貼的真實性抽樣審計，如果一旦發現獲得補貼的虛假申報者，不僅沒收其補貼所得，還處以一定罰金，記入企業或公民誠信檔案。

　　4 新能源補貼政策的配套措施建議

　　4.1 利用稅收的杠桿作用提高補貼效果

　　為了降低新能源企業成本及新能源產品價格，政府應適當降低新能源的增值稅、所得稅、消費稅稅率，針對傳統能源則征收資源稅和生態稅。一是由于傳統能源雖然生產成本低，但卻因環境污染帶來很大的負外部性，政府應該對此征收生態稅。二是當前新能源補貼政策能否順利實施取決于財政資金是否到位，為了解決一部分新能源補貼資金來源，可以通過對傳統能源生產、消費征收的生態稅建立新能源補貼基金。三是降低新能源企業的負稅，提高傳統能源的負稅，可以縮小傳統能源與新能源之間價格差異。

　　4.2 加強新能源產品的推廣運用宣傳

　　一方面，政府通過大力宣傳新能源產品和推薦大家使用新能源產品，尤其是要加大太陽能以外其他新能源產品的宣傳和推廣使用，來提高民眾的環保意識。另一方面，政府要加強新能源產品銷售渠道建設并做好宣傳。

　　4.3 通過招標方式減輕政府的補貼資金壓力

　　在政府的大力支持下，新能源產業得到較快發展，但地方政府財政補貼壓力也越來越大，為了實現財政資金效益最大化，建議全省及各地市對新能源項目補貼實行招標，選擇單位新能源補貼最少效果最好的企業中標，這樣不僅實現了政府公共資金效益最大化，還會淘汰一批不適企業。

　　注釋：

　　①省發改委電力與新能源處.浙江省新能源資源品種齊全.http：//www.zjdpc.gov.cn/art/2013/12/20/art_405_610743.html，2013年12月20日。

　　②浙江省統計局.2013年全省戰略性新興產業投資增長13.8%.http：//www.zj.stats.gov.cn/art/2014/2/7/art_541_58633.html，2014年2月7日。

　　③浙江省統計局.1-10月浙江省戰略性新興產業利潤增長5.7%.http：//www.zj.stats.gov.cn/art/2013/12/18/art_541_58157.html，2013年12月18日。

　　④浙江省統計局.1-7月浙江省戰略性新興產業增長8.7%.http：//www.zj.stats.gov.cn/art/2013/9/2/art_541_56909.html，2013年9月2日。

　　⑤浙江省統計局.上半年浙江省戰略性新興產業運行平穩.http：//www.zj.stats.gov.cn/art/2013/7/31/art_541_56605.html，2013

　　年7月31日。

　　⑥省發改委電力與新能源處.浙江省各市縣紛紛出臺地方光伏發電補貼政策.http：//www.zjdpc.gov.cn/art/2014/1/13/art_405_62

　　2054.html，2014年1月13日。

　　⑦根據對新能源企業有關影響新能源產品供需價格因素的調查結果分析得出的結論。

　　⑧表中補貼額度的補貼比例數據是根據對新能源企業調查時被調查者建議整理。

　　⑨這四個指標的公式原理同宏觀層面的評估指標一樣。

　　參考文獻：

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